美国对中国运力发难有两个直接目的：一是拿讹诈来的靠港费补贴美国航运造船业发展，二是逼迫中国航运企业退出竞争，为“美货美运”让出市场
美国曾经是老牌海运强国，目前其海运实体经济已经衰败，但仍十分清楚海运经济的综合效能。美国希望通过打压中国航运造船业来阻止中国成为贸易强国并削弱中国工业竞争力
美国意欲重振自身已经衰败的航运造船业，也在谋划补齐造船业衰败导致的战时后勤补给短板，以及全方位强化美国对海上通道的掌控力
文 | 王旭 张敏学
近年来，美国战略界和学界有关中国航运和造船业崛起危害美国国家安全的谬论不绝于耳。特朗普二次执政后，更是强力打压中国的海运、船舶产业，谋求以此扭转美国早已衰落的造船业，遏制中国的贸易拓展和产业升级。美国的一系列运力打压举措将给全球物流稳定和经贸发展带来巨大负面影响。
全面围遏 精准发难
目前，美国正在通过301调查、行政令、法案等系列举措全面、系统、精准围遏中国航运和造船产业。
针对中国海事、物流和造船业的301调查旷日持久，负面影响最大。该项调查始于拜登执政时期，2024年3月，美国五大工会向美国贸易代表办公室（USTR）提交请愿书，指称“中国不公平贸易行为”损害了美国造船业利益。同年4月17日，USTR宣布正式启动301调查。由此，涉嫌违反国际法和国际贸易规则的单边301调查拉开序幕。
特朗普多次表态支持该调查。2025年1月16日，USTR发布长达182页的301调查结果，指称中国海事、物流和造船业存在“不合理行为”，鼓吹必须采取行动削弱中国的行业主导地位。2月21日，USTR发布301调查拟议行动，并宣布召开听证会征求公众意见。美国工会、政客等轮番上阵为301调查背书，全然不顾国际航运界、贸易界和美国相关行业代表关切“成本暴增、物流中断、失业大增”的反对声浪。
4月17日，美国公布最新一版301调查方案。与此前的方案相比，新方案对中国航运和造船业的打压更具针对性。原方案对中国航运企业停靠美港收取每艘次100万美元靠港费，对使用中国船只的国际航运企业停靠美港收取最高150万美元靠港费，对向华订购商船的国际航运企业停靠美港收取50万~100万美元靠港费。新方案将此前的固定金额收费调整为按净吨或集装箱计费，计划2025年10月开始对停靠美国港口的船只征收，逐步递增，到2028年4月之后，对中国船舶运营商和船舶所有者每净吨收费140美元，对使用中国船舶的运营商每净吨收费33美元或每卸载一个集装箱收费250美元。新方案对中国航运和造船业的打压比原方案更加精准严厉。
2025年4月9日，特朗普在301调查方案“推陈出新”之际签署了《恢复美国海运主导地位》行政令。这一行政令是美国近年来最具系统性与进攻性的海事振兴计划，展示了特朗普政府欲绕开立法和听证程序精准打压中国的谋算。行政令提出以下核心措施：跟进靠港费，敦促USTR与美司法部、国土安全部协调，推动对华限制性措施落地；加征针对性关税，要求USTR考虑对中国产港口起重机和其他货运设备加征关税；堵塞靠港费“漏洞”，为防止商船可能改停加拿大和墨西哥港口，再通过陆上边境将货物运输至美国，要求美国海关和边境保护局对经加墨转运入境、产地在第三国的货物强征10%的额外服务费；敦促盟友共同围遏中国，要求USTR在90天内协调盟伴采取类似限制措施等。
《美国船舶法案》也试图进一步升级对华打压力度。2024年12月19日，美国会参众两院议员提交《美国船舶法案》。这部美国近几十年来最具“雄心”的造船业和海运法案大力鼓吹“美货美运”，提出中国输美货物由美国船舶运输的比例须逐年递增至10%，如果货物购买者为美国政府，则必须100%由美国船舶运输。2025年4月30日，参众两院议员重新提交《美国船舶法案》2.0版本，其提议的“惩罚”力度甚至超过301调查。新版法案还要求将在华订购、维修船舶的外国船企纳入打击范围，征收每净吨5美元的额外港口费；将中国船舶工业集团列为“关注船厂”，于2027年10月之后将更多中国船厂纳入黑名单。
一名港口工人在美国洛杉矶港工作（资料照片） 新华社 / 法新
打压中国运力 重振美国海运
美国对中国运力发难有两个直接目的：一是拿讹诈来的靠港费补贴美国航运造船业发展，二是逼迫中国航运企业退出竞争、外国航运企业与中国“脱钩”，为“美货美运”让出市场。
特朗普政府博取选民支持的一大口号是“重振美国制造业”，包括振兴美国造船业。
当下，美国航运造船业早已式微。美国外贸运输高度依赖非美国国际航运公司。自里根政府全面取消造船补贴后，美国商船造船产能现已锐减至不足全球1%。据统计，2024年美国造船厂仅建成5艘大型海洋商船。除产能不足外，美国造船业还面临劳动力短缺、基础设施老化、技术落后、投资不足等诸多问题。
在美国政府寅吃卯粮，早已陷入财政困境的背景下，拿什么重振美国造船业？特朗普政府打起了让中国乃至全球航运企业出钱给美国造船业输血的算盘，手段就是讹诈靠港费。
以常用的10000TEU集装箱船为例，按照净吨54000吨估算，2025年10月之后，中资船东和航运企业的船舶单次靠港费将达270万美元，逐年递增至2028年4月之后，靠港费将高达756万美元；使用中国建造船舶的外国航运企业，2025年10月之后单次靠港费将达120万美元，2028年4月之后将增至250万美元。根据克拉克森研究公司的统计数据，2024年国际航运市场有近3.7万艘停靠美国港口的船舶与中国有关。如果301调查拟议措施落地，美国每年仅靠港费一项收入便可高达千百亿美元。
目前，美国制造业成本畸高，造船成本是亚洲国家的5倍，这样造出来的商船且不论技术、质量如何，仅定价就会吓跑买家。对于这些，特朗普政府心知肚明，因此企图用讹诈来的巨额靠港费来补贴美国造船业，降低其制造成本，从而提升其在国际市场上的竞争力，同时，美国政府也可以借此讨好选民，捞取政治资本。这一思路与美国挑起“关税战”如出一辙。
根据德鲁里航运咨询公司的数据，美东（亚洲至美国东海岸）、美西（亚洲至美国西海岸）两条航线中分别有26%、35%的货物由中国航运公司或中国建造船舶承运。如果301调查措施落地，2025年10月之后中国航运企业单次停靠美港的费用将约占运价的19%，逐年递增至2028年4月之后，将达到运价的53%。任何企业都难以承受如此程度的成本陡增，中国航运企业很可能会被迫退出北美两条航线的经营。如果外国航运企业使用中国船舶，2025年10月之后单次靠港费将占运价的7%，2028年4月之后将占运价的13%，成本的增加恐将迫使外国航运企业不再使用中国船舶，转而购买得到补贴的美国制造的船舶。这些都会使美国成为最大的受益方。特朗普政府希望，301调查等措施落地之后，北美两条航线释放出巨大的市场份额，美国航运造船业在逐步增加的补贴和逐步升级的单边保护之下成长起来，“美货美运”的比例由此得以提高。
美国港口工人在得克萨斯州休斯敦港举行罢工（2024 年 10 月 1 日摄） 新华社发（劳承跃摄）
遏制中国 重掌海权
美国精准发难背后更深层次的战略意图，就是遏制中国航运造船业的快速发展势头。
政治上，削弱中国的国际影响力。海运业与造船业早已超越纯商业范畴，成为大国政治博弈的前沿。海运业与造船业是一国海上实力的重要组成，也是大国服务全球互联互通的公共产品。美国产业政策专家威廉·赫纳根直言，“十年之内，如果没有中国建造或拥有的资产，全球海上贸易或将难以维系。”但美国一些政客却渲染中国掌控了海上运输命脉就拥有了影响他国经济乃至政策的工具。美国《华尔街日报》则提出海运的影响力堪比美元，渲染中国可利用“海运霸权”向他国施压，冲击美国的全球霸主地位。
经济上，打压中国经济发展。海运既是国际贸易的流通环节，也是贡献全球产值的重要物质生产领域。根据联合国贸易和发展会议的统计，全球航运业年运费收入超过3800亿美元，占世界贸易总额的5%，其中中国船队总吨位世界第一。2024年，全球造船业市场规模超1500亿美元，中国造船产值位列全球第一。中国不断发展的航运造船业创造了大量就业岗位，同时带动着钢铁、机械、电子等众多制造业升级，中国产业链不断向上游攀升。此外，海运实体经济发展也牵引着海事服务业发展，缩小了中国服务贸易逆差，推动了中国航运金融、航运仲裁等海事国际影响力、话语权的提升。美国曾经是老牌海运强国，目前其海运实体经济已经衰败，但仍十分清楚海运经济的综合效能。美国希望通过打压中国航运造船业来阻止中国成为贸易强国并削弱中国工业竞争力。
此外，美国战略界还将商业海运与中美海上军事竞争挂钩，频频渲染一旦战争爆发美国可能面临“无船可用”的窘境，而中国的造船能力是美国的百倍。美国意欲重振自身已经衰败的航运造船业，也在谋划补齐造船业衰败导致的战时后勤补给短板，以及全方位强化美国对海上通道的掌控力。
美国路易斯安那州新奥尔良市港口的起重机和集装箱（2024 年 10 月 1 日摄） 新华社发（魏兰摄）
反噬自身 贻害世界
世界早已成为地球村，国家间的经贸联系早已千丝万缕，美国打压中国运力并不能确保独善其身，必将给其自身乃至更多国家的经济承受能力和利益协调能力带来严峻考验。
一是必将反噬美国经济。在供应链不稳、通胀高企的后疫情时代，征收靠港费将再一次打击美国经济。据美国航运界业内估计，靠港费政策全面实施后，美国年进口成本将增加数百亿美元，美国国内物价将进一步被抬高，最终由美国消费者买单。这将削弱美国居民的消费能力，降低美国经济活力。此外，美国全国零售商联合会等商界代表认为，靠港费将重创美国农业和能源行业，大幅提高出口成本，使美国丧失竞争优势。美国很难平衡国内产业保护与国际市场竞争之间的关系，美国政客恐怕低估了政策实施的复杂性和难度。
二是必将损害美国盟伴利益。美国的打压措施并非仅对中国产生影响，部分盟伴的产业也将受到波及，如何平衡自身与盟伴的利益成为美国面临的考题。根据301调查拟议措施，2025年10月之后，使用中国建造船舶的盟伴运营商也将被收取靠港费。目前国际主要航运企业普遍与中国造船业合作紧密：全球最大航运企业瑞士地中海航运公司中国建造船舶占其全球船队的24%，92%的新船订单在中国；丹麦马士基、法国达飞等公司中国建造船舶占比普遍超50%。这些航运巨头难以瞬时完成运力调整，彻底规避美国的高昂靠港费。另外，美国对外国建造汽车运输船、液化天然气运输船征收靠港费，将直接打击日韩强项船型，在上述高附加值的造船产业中，美国与盟伴的竞争面大于合作面。
三是必将推高全球航运成本。为规避高额靠港费，全球运力分配可能会面临新一轮洗牌，其主要特征将是相互消耗、提升成本。比如，航运公司将被迫组建“平行船队”，调配非中国建造船舶（如日本、韩国建造船舶）服务北美航线，将中国建造船舶腾挪至其他航线。这将搅乱全球航运市场，北美航线可能因竞争减少而运价高企，也可能陷入有效运力不足的困境。此外，如果航运公司集中停靠在洛杉矶等大港，减少中小港口的停靠次数，将会再度引发港口拥堵，进而产生负面连锁反应，降低全美和全球海运效率。
从特朗普政府的行事风格和美国战略界视中国为“头号战略竞争对手”的思维来看，美国大概率会推动301调查落地，推出相关法案的动作也不会收手。美国对华运力打压的一系列举措充斥着保护主义和冷战思维，无视各国经济相互依存的现实，必将损害全世界的利益。
（作者王旭为中国现代国际关系研究院涉外法治与安全研究所副所长、研究员；张敏学为中国现代国际关系研究院涉外法治与安全研究所助理研究员）■
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